Wouter Bos: ‘Bij decentralisaties hoort groter lokaal belastinggebied’

Auteur: Leo Mudde – 03/08/2012

De oud-politicus, tegenwoordig KPMG-consultant, zal het in de loop van het gesprek een paar keer benadrukken: gemeenten doen er goed aan zich terdege voor te bereiden op de diverse zorgtaken die op hen afkomen. Dat geldt niet alleen voor de jeugdzorg en de begeleidingsfunctie, maar ook voor de zorg voor kinderen met psychische problemen (de jeugd-ggz) en de komst van passend onderwijs, waarbij schoolbesturen en gemeenten samen een einde moeten maken aan de bureaucratie rond zorgleerlingen.

Wouter Bos, partner en voorzitter Gezondheidszorg bij KPMG, is een veelgevraagd spreker voor VNG-bijeenkomsten. Zo was hij gast op het jubileumcongres in Den Haag en recent nog schoof hij aan bij een van de VNG-commissievergaderingen. Hij maakt zich zorgen over de positie van gemeenten die straks, als de grote decentralisaties van de grond komen, onderhandelingen moeten aangaan met partijen die niet alleen een heel andere taal spreken, maar ook veel meer expertise hebben. Een weinig bemoedigend uitgangspunt voor besprekingen waarmee miljoenen euro’s gemoeid zijn.
‘Als gemeenten hun organisatie niet op orde hebben, worden zij een speelbal van de aanbieders op de zorgmarkt’, zegt Bos. ‘Zij moeten waken voor onderschatting van de expertise die nodig is om hun rol van inkopers goed op te pakken. Het gaat om zaken die buitengewoon complex zijn. Jeugdzorg en passend onderwijs zijn écht iets anders dan het aanbesteden van huishoudelijke hulp. Er komen nu ook medische specialismen bij kijken of in ieder geval zaken die daarmee verband houden. Het gaat over veel méér dan alleen over het geld dat je hiervoor overhebt; waar het vooral om gaat is wat je voor je geld wilt hebben.’

De markt krijgt het voor het zeggen.
Wel als je je niet goed voorbereidt. Als gemeente kom je tegenover tegenspelers te zitten die heel groot en goed georganiseerd zijn, die een jargon gebruiken dat je niet begrijpt en getallen kennen waar je van duizelt. Maar jíj zit daar met gemeenschapsgeld, jíj bent straks verantwoordelijk dat het goed wordt besteed. Maar weet je eigenlijk wel hoe je beoordeelt of een aanbieder waar voor je geld levert? Mijn advies is: investeer aan het begin van het traject in het organiseren van kennis, dat betaalt zich echt terug.

En als gemeenten dat zelf niet kunnen, zijn er altijd de KPMG’s die daarbij kunnen helpen.(Lachend:) Voilà! Maar even serieus: ik heb de VNG voorbeelden gegeven van zorgverzekeraars die zorg inkopen bij ziekenhuizen. Zij kennen dezelfde problemen. Als ze rugoperaties moeten inkopen, hoe weten ze dan wat ze daarvoor moeten betalen en wat ze ervoor terug mogen verwachten? Zij ontwikkelen nu handvatten waarmee ze kunnen vergelijken welk ziekenhuis voor hun euro’s de beste operaties verricht. Er is in de medische zorg veel geld verspild omdat degene die op de geldbuidel zit niet weet wat hij voor zijn geld terug mag vragen. Die fout moeten we met de gemeenten niet opnieuw maken. Er komt ingewikkeld werk op hen af en zij moeten investeren in hun eigen technisch niveau om ervoor te zorgen dat ze niet worden geflest door die gespecialiseerde tegenpartijen aan de andere kant van de tafel.

Gemeenten wilden de decentralisaties zelf. Zij staan dicht bij de burger en kunnen beter maatwerk leveren, vinden zij. Als het zo ingewikkeld is, overschatten zij zichzelf dan?
Dat moet blijken. Mits de VNG bereid is ook het vraagstuk van de bestuurlijke schaal in ogenschouw te nemen en onder ogen ziet dat er expertise moet worden opgebouwd – en daar ook een leidende rol in wil spelen –, dan denk ik dat gemeenten het aankunnen. Ik ben ook voorstander van het principe van decentraliseren. Maar dan moet het bestuurlijk vermogen van gemeenten op orde zijn en als ze niet groot genoeg zijn, moeten ze willen samenwerken. Dat is een impliciet pleidooi voor grotere gemeenten. Ik ben nooit tegen een beetje schaalvergroting geweest. De discussie daarover moet je wel over de inhoud aanvliegen. Ben je het met elkaar eens dat het beter is als gemeenten iets doen, dan komt op een gegeven moment vanzelf de conclusie dat sommige gemeenten te klein zijn en dat je naar een andere schaal toe moet. Is je uitgangspunt echter dat je koste wat kost minder gemeenten wilt, terwijl dat niet voortkomt uit een inhoudelijk verhaal, dan creëer je veel weerstand.

Een gemeentelijke mantra is: als je ons verantwoordelijk maakt voor iets, geef ons dan ook de ruimte om dat goed en naar eigen inzicht te doen. Beleidsruimte en financiële ruimte in de vorm van een groter eigen belastinggebied.
Ik herinner me uit mijn tijd als minister dat in het kabinet, als het ging over het decentraliseren van budgetten, vaak werd gezegd: ‘Ja maar, dit geld was ooit bestemd voor de zorg, of voor participatie, maar straks geven de gemeenten het uit aan lantaarnpalen.’ De verleiding om te oormerken is groot, maar de hele gedachte achter decentralisatie en de daarbij horende efficiencyslag is dat je zaken ook écht bij gemeenten moet neerleggen. Zij kunnen beter dan Den Haag afwegen hoeveel naar de zorg moet en hoeveel naar lantaarnpalen. Ook de Kamer gaat af te toe te veel op de stoel van gemeenten zitten. Kamerleden hebben moeite met loslaten. Het is fascinerend om te zien hoe er nog steeds in de Kamer wordt gediscussieerd over allerlei Wmo-onderwerpen, terwijl die discussie in de raad van Rotterdam of van Doetinchem moet worden gevoerd. Dáár moeten de politieke afwegingen, de keuzes worden gemaakt. Als je decentraliseert moet je het ook op lokaal niveau durven politiseren. Je moet niet decentraliseren en op nationaal niveau blijven politiseren.

Hoe zou je dat wantrouwen weg kunnen nemen?
Het kan vijf of tien jaar duren, maar dan treedt gewenning op. Over de Wvg, de Wet voorzieningen gehandicapten, hadden we dezelfde discussie. Er was een enorme angst dat er verschillen tussen gemeenten zouden ontstaan. Bij de decentralisatie van de bijstand gebeurde dat ook. Vijf jaar geleden was het een groot issue, nu wordt daar nooit meer een Kamervraag over gesteld.

Weet Den Haag wel voldoende hoe de lokale politiek werkt, wat gemeenten bezighoudt?
Het helpt als je in je fractie of in het kabinet mensen hebt met een lokale achtergrond. Toen ik in het kabinet zat, had ik de prettige ervaring dat ik te maken had met Guusje ter Horst en Ank Bijleveld die samen hun ministerie van Binnenlandse Zaken runden. Een koppel dat stevig geworteld is in de lokale politiek: beiden waren raadslid en burgemeester, Guusje is ook wethouder geweest. Zij leerden het ons wel af om wantrouwend te zijn ten opzichte van wat er in gemeenten gebeurt. Met name Guusje zat daar bovenop. ‘Vertrouw gemeenten nou eens een keer’, zei ze dan, ‘waarom zouden jullie het hier beter weten dan zij daar?’ Dat was haar wel toevertrouwd.

Als je gemeenten extra taken geeft, hoort daar een ruimer eigen belastinggebied bij, vinden gemeenten zelf.
Daar ben ik wel voor. Als de afwegingen die op lokaal niveau worden gemaakt onderdeel zijn van een politieke discussie, dan moeten bestuurders daar verschillende financieringsvormen tegenover kunnen zetten. Dan geef je burgers ook de keuze: voor zoveel belasting krijg je dit, wil je iets anders dan betaal je meer of minder. Niet álles hoeft uit dat lokale belastinggebied gefinancierd te worden, maar dat het meer wordt dan nu het geval is, lijkt mij logisch. Overigens denk ik dat je beter een of twee echt omvangrijke belastingen kunt hebben in een gemeente dan een handjevol kleine belastingen. Dus als we ooit de kant opgaan van een groter gemeentelijk belastinggebied, dan zou ik er groot voorstander van zijn dat we de lokale heffingen qua aantallen en soorten enorm uitdunnen. Mensen ergeren zich meer aan veel kleine belastingen dan aan één grote.

Kunnen de Scandinavische landen als voorbeeld voor Nederland dienen? Zweedse gemeenten zijn verantwoordelijk voor bijna alles, behalve de ziekenhuizen. Zij hebben een heel groot eigen belastinggebied.
Die landen zijn nog veel decentraler georganiseerd dan wij, hun grote lokale belastinggebied is daarvan een consequentie. Het grote verschil tussen Nederland en andere landen zit ’m niet eens zozeer in de manier waarop hier de zorg en de AWBZ zijn georganiseerd, als wel in de enorme rechten die mensen hebben. Onze AWBZ kent veel rechten, in andere landen zijn die zaken veel meer geregeld als voorzieningen waar mensen op last van de gemeenschap op terug kunnen vallen als ze het écht niet zelf meer kunnen regelen. Het is een andere filosofie. Deels zie je dat nu terug bij de Wmo, misschien is dat ook wel de toekomst voor andere delen van de AWBZ.

Hoe ziet u dan de toekomst van de AWBZ?
Die zou best helemaal afgeschaft kunnen worden. Mijn persoonlijke mening, en dat is niet noodzakelijkerwijs de mening van KPMG en al helemaal niet van de PvdA, is dat een deel van de AWBZ kan worden ondergebracht bij de Zorgverzekeringswet. Verzekeraars kunnen dan beter aan ketenintegratie doen. Zorg die nu in de curatieve sfeer zit, en zorg in de langdurige sfeer, zoals revalidatie, misschien ook vormen van verpleeghuiszorg – dat is dan allemaal beter te organiseren omdat het in één hand is. Een ander deel van de AWBZ kan dan naar de Wmo. Dan is de AWBZ niet meer nodig en heb je een coördinatieprobleem minder.

Nóg meer naar de Wmo, nóg meer waar gemeenten verantwoordelijk voor worden. Dat vraagt nogal wat van de lokale bestuurders. Gemeenteraadsleden zijn geen professionals, toch moeten zij hierover besluiten nemen.
Naarmate gemeenten en gemeenteraden over meer dingen wat te zeggen krijgen, zijn er wellicht ook veel betere argumenten om eens te pleiten voor een zekere professionalisering van de lokale politiek. Dat hangt met elkaar samen. Wethouders, ook parttimers, kunnen over het algemeen best wel wat en hebben ook een zekere ondersteuning. Maar gemeenteraadsleden die het moeten doen in een paar uurtjes op de vrije avond met die ene vergadering per maand, dat schuurt. De ondersteuning door een griffie blijft schraal ten opzichte van de potten geld waar raadsleden onderhand over moeten beslissen.

En kleinere gemeenteraden, zoals het kabinet wil, schuurt dat dan niet?
Als dat betekent dat je de mensen die overblijven beter kunt ondersteunen en beter kunt betalen, dan zou ik daar voor zijn. Kleinere gemeenteraden zullen minder kunnen inkrimpen dan grotere. Wij hebben zelf het voorstel ook al een keer aan de orde gehad. We dachten in het kabinet dat we het erover eens waren, tot de ChristenUnie ging rekenen en ontdekte dat de eerste partijen die daar het slachtoffer van worden, de kleinere partijen zijn. Dit zijn in ons politieke landschap zelden gemakkelijke operaties.

Even terug naar de zorg. Die moet dicht bij de burger worden georganiseerd. In de buurt, in de wijk. Gemeenten willen wel, maar het lukt lang niet altijd de professionals erbij te betrekken. Vooral de eerstelijnszorg is een probleem. Huisartsen, bijvoorbeeld, spreken een heel andere taal dan gemeenten.
Huisartsen willen gewoon werken, weinig gedoe eromheen. We staan, als het gaat om het dicht bij de burger organiseren van de zorg, voor twee grote opgaven die de kwaliteit van zorg kunnen vergroten. De eerste bestaat uit het overbrengen van een deel van de tweedelijnszorg naar de eerste lijn, omdat het daar goedkoper en kwalitatief beter kan worden gedaan. Daarnaast kan de medische zorg worden geïntegreerd met andere, niet-medische zorg – van maatschappelijk werk tot jeugdzorg en Wmo-achtige zaken. Ideaal is een soort wijkcentrum waarin Wmo-taken en huisartsen zijn ondergebracht en waar bij wijze van spreken ook elke vrijdagmiddag specialisten uit het ziekenhuis langskomen voor moeilijke dingen. Van integratie van zorg wordt in het algemeen verwacht dat die, mits goed georganiseerd, leidt tot hogere kwaliteit en lagere kosten. Maar dat is niet gemakkelijk, dat moet wel gemanaged worden. Dat vraagt dus ook veel van het bestuurlijk vermogen van gemeenten.

En als dat vermogen er niet is?
In al die zaken waarin gemeenten nog onvoldoende expertise hebben opgebouwd of nog onvoldoende schaal hebben om zelf expertise aan te trekken, is de VNG de kraamkamer om die expertise op te bouwen, tot gemeenten groot of rijp genoeg zijn om het zelf te doen. Ik kan me goed voorstellen dat de VNG de leiding neemt bij het ontwerpen van indicatoren die gemeenten kunnen gebruiken als ze jeugdzorg gaan inkopen. De VNG is nu ook actief bezig met de discussie of er nóg een verbeteringsslag mogelijk is bij de drie grote transities. Het is goed om te onderzoeken of er nog iets te winnen valt met een gemeenschappelijk kader voor de drie decentralisaties, in termen van eenheid van bekostiging, eenheid van verantwoording of eenheid van aansturing. Dat zijn vraagstukken die je niet snel op het niveau van de afzonderlijke gemeenten zult tegenkomen, met uitzondering wellicht van de grote gemeenten.

KADER
Wouter Bos
Geboren: 14 juli 1963 in Vlaardingen.
Opleiding: Politicologie en Economie aan de VU in Amsterdam (1981-1988).
Loopbaan:
1988-1998 Diverse (management)functies bij Shell.
1998-2000 en 2002-2007 Lid Tweede Kamer voor de PvdA (vanaf november 2002 fractievoorzitter).
2000-2002 Staatssecretaris van Financiën.
2007-2010 Minister van Financiën en vice-premier.
Sinds 1 oktober 2010 Partner KPMG, consultant voor onder meer overheid en gezondheidszorg.

Vindplaats: VNG Magazine nr. 15, 3 augustus 2012, pagina 16